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解密原子能立法困局
2014-12-07 14:24 《能源》 作者:王晓方 王芳 

原子能基本法因何悬而未决?无法可依与政出多门,变相膨胀的自由裁量权,正动摇行业稳定前进的基石。

  2012年10月,国务院讨论并通过了《核电安全规划(2011-2020年)》和《核电中长期发展规划(2011-2020年)》,这意味着自去年“3•11”日本福岛核事故后,暂停了近20个月之久的中国核电项目终于进入实质性全面重启阶段。一系列规划的出台为未来五至十年中国核能政策的发展指明了道路,对当前和今后一个时期的核电建设作出部署。随着大规模核电建设的重振,规范和调整核能活动领域各种错综复杂的关系,加快制定一部原子能基本法显得尤为迫切。

  “无法”的困窘

  早在上世纪80年代,我国就已经成为国际原子能机构的成员国,并先后批准加入了《国际原子能机构规约》、《不扩散核武器公约》、《核安全公约》等8项原子能领域的国际公约。如今,不仅国内核电项目大量上马,核技术也广泛渗透到工业、农业、医疗卫生、公共安全等诸多领域,可以说我国的核技术已经处于世界的前列。然而,与此极不匹配的是政府在监管核安全方面的基本法律《原子能法》却长期缺位。

  近30多年来,核基本法的缺失使得我国在国际条约中做出的承诺全部停留在政府行政管理层面。这不但与我国核大国地位不相称,而且与实际履行上述国家公约的要求也相去甚远。在国际交往中,国际原子能机构、国外核管理机构官员和专家对我国原子能法缺位的现象十分不解,纷纷质疑为何一个在行业发展之初就应该有的一部基本法却长期缺失。时至今日,我国在每年一次的向国际原子能机构递交的《核安全公约》履约报告中,关于原子能法状况的表述仍是“正在制定中”。

  目前,我国有关核能的法律法规为一法九规,即《放射性污染防治法》以及《民用核设施安全监督管理条例》、《放射事故管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》等9部行政法规

  关于核能安全规定、管理条例细则、技术性标准等具体问题都是以部门规章的形式规定的,而更多的管理规则体现在指导文件、参考文件甚至是行业规章中。整体看,这些规定法律位阶、法律效力均很低,并且往往是就某一方面急需的管理内容临时制定的。仅有的一部法律《放射性污染防治法》并非核工业的统一、专门基本法,已经颁行的几部行政法规更是头痛医头,脚痛医脚,没有建立完整、规范、系统的原子能法律体系。

  法律渊源位阶普遍较低,一方面降低了执法权威性,监管部门在具体工作中时常遭到或明或暗的抵触,势必影响监管效果;另一方面降低了执法严肃性,变相增大政府和监管部门在审批或监管中的自由裁量权。没有统一的原子能基本法体系的支撑,也难以保障核电可持续、均衡稳定发展。

  在一定意义上讲,核安全法律制度与核安全技术同样重要。核安全法律制度包括比常规工业更高的安全和技术标准,即严格的质量管理和监督体系、资格认定与准入制度,突发事件的预防与及时有效的应对机制和应急预案等。没有法律的强制规范和统一标准,一旦出现核事故或是技术失败,就会迅速地改变政策支持方向以及舆论导向,影响核电的健康发展乃至社会的持续发展。

  政出多门

  1984年国务院机构改革,根据李鹏副总理的批示,由国家科委牵头(实际由国家核安全局负责),会同能源、机械、水电、环保、卫生、公安、劳动等部门成立了包括原核工业部在内的原子能立法领导小组和起草小组,首次启动起草《原子能法》立法工作。由于牵扯部门众多,涉及面广泛,部门之间意见分歧巨大,无法就核心内容达成共识。同时受困于国家核安全局有限的影响力和协调力,立法工作举步维艰,在几年后被迫搁浅。

  1995年全国人大常委会将《原子能法》列入计划审议的第一类立法项目,由国家科委牵头组织起草,并于同年5月将法律草案提请国务院审议,但终因1998年国务院行政管理体制的改变而再次被搁置。

  1999年国务院机构改革,决定成立国防科工委。作为核工业的主管部门,其承担起主持《原子能法》起草研究工作。经过整合部分专家意见,于2006年2月提出征求意见稿,并向最高人民法院、外交部、国土资源部、环保总局以及中核集团等29个部门和企事业单位征求意见,并在当年完成了法律文本的起草和征求意见工作。

  2008年国务院机构改革后,核工业的主管部门变更为工信部。2009年,工信部委托中国核能行业协会开展原子能立法的研究工作,该项立法工作第四次启动。其在广泛研究和征求各方面专家意见的基础上,修改提出了2010年6月的征求意见稿。2011年1月31日,国务院办公厅在《2011年立法工作计划》中将该法列为需要积极研究论证的有关推进节能减排、建设资源节约型环境友好型社会的重要项目之一。

  然而,我国现行行政管理体系中,由于对核工业的行政管理涉及的面太广,诸多监管职能很难由一个部门来完成。即便是经过多次政府机构改革,在2008年后国务院下设的各大部委中,与核工业产业直接相关的部门仍多达10余个。

  其中,工业与信息化部承担核工业主管部门的相关职责,下属国防科工局组织实施军品、军转民发展规划、重大民品项目以及原国防科学技术工业委员会除核电管理以外的职责,是铀资源、核燃料、核技术主管机构。

  工信部主管的国家原子能机构负责研究和拟定我国和平利用原子能事业的政策和法规、发展规划、计划和行业标准;负责和平利用核能重大科研项目的组织论证、立项审批、负责监督、协调重大核能科研项目的执行;实施核材料管制、核出口审查和管理核领域政府间及国际组织间交流与合作,对外代表中国政府参加国际原子能机构及其活动。

  成立于1984年的国家核安全局现隶属于环境保护部,主要负责核安全和辐射安全的监督管理,拟订有关政策、规划、标准,参与核事故应急处理,负责辐射环境事故应急处理工作;监督管理核设施安全、放射源安全监督管理核设施、核技术应用、电磁辐射伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治,对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理,对放射性物品运输的核与辐射安全实施监督管理。

  经过2008年政府机构改革,国家能源局承担核电管理职责,在国家发展和改革委员会指导下,组织实施核电自主化工作,拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施,提出核电布局和重大项目审核意见,组织协调和指导核电科研工作,组织核电厂的核事故应急管理工作。

  此外,依据相关法律法规,其他部门诸如负责指导核工业科研工作的科技部,对放射源使用进行监督、放射性药品和生物制品的药品生产企业认证的卫生部,承担放射性矿产资源探矿权、采矿权管理、对外合作区块的审核和监督管理的国土资源部,负责放射性物品运输安全的公安部,以及教育、商务、劳动、交通、运输、铁路、民航和各级政府抗震救灾指挥机构、部门均享有相应的职权。总体上看,涉核政府部门之间职能设置还不尽合理,存在一定的交叉重叠、划分不清、权责脱节和效率不高等问题。这种“九龙治水”式的核工业管理体制难免存在缺位、错位、越位现象。

  而核能基本法的长期缺位,或者说机制存在的问题(通俗点讲,‘机’指机构,由谁来管,‘制’指规章制度,要按照什么制度来管理),反过来又会造成各部门机构在核电建设时争夺权利,事故发生时相互推脱责任的乱象,继而导致对核安全监管大打折扣。法律空白与机制不顺产生的观念隔阂相互影响,形成一处死循环。

  挑战重重

  与其他立法类似,原子能立法采取的也是委托立法的方式。负责起草法律文本的部门,也就是未来依据此法对本行业进行主管、监督的政府部门。因而在立法过程中,起草者自然而然地倾向于扩张自己的权力范围,给自己留出比较大的自由裁量的空间,或者直接进行自我授权,实现立法寻租。被监管者的权力和利益则往往被忽略、疏于考虑。于是,在监管的权力、责任与企业的权力、义务之间,时常出现不对称的局面:监管部门权力很大,而责任很小;企业则是义务多多,而权力很少。

  众所周知,一部法律一旦关系到主管、监管部门的权力重新分配以及几大行业垄断巨头的切身利益,它的问世就注定会变得异乎寻常的漫长起来。

  2011年3月的福岛核泄漏事件加速了我国原子能法的制定、出台。同年5月,核能行业协会在工信部的委托下举办项目启动会议,开始着手准备起草原子能法草案。尽管一系列积极的信号表明起草原子能法已经被提上政府的议程,然而摆在起草者面前的,依然是挑战重重。

  首先,关于原子能立法,行政主管、监管部门和学者对中国的“立法模式”存在重大分歧,尤其是考虑到法国等国家也没有颁布“原子能法”的情况。其次,大力发展核能以满足更多、更好、更清洁的能源需求和强调核能安全二者的平衡问题。再次,如何处理原子能法草案跟现行以及即将颁布的其他法律、行政法规和部门规章的关系。

  例如,原子能法起草组需要处理由环保部执行的2003年《放射性污染防治法》和当前由似乎更重视鼓励核能发展的工信部牵头的《原子能法》的关系。再如,如何处理原子能法草案跟拟定中的《能源法》的关系以及和现行的《矿产资源法》、《环境保护法》等法律的衔接。此外,受困于日本的核事故带来的不良影响,如何引导目前公众对核电发展的看法也是重要课题。同时,缺乏对核能技术方面和法律方面都有深入知识的专家学者和专业人士为起草过程提供支持,也是影响立法工作的难题。

  总之,福岛核事故带给我们的反思不应戛然而止,单纯的技术考量无法承担核能安全的全部责任,法律政策体系建构必须提上日程。尽管中国核电技术的发展并不逊色,但是在核政策与法律制度方面,核领域基本法律(原子能法)的缺失、涉及整个核能产业发展的产业链上的法律制度的不健全以及在核电安全管理方面专门性立法的停滞不前等,都难免造成政府在对核能安全的监管上力度不够,甚至在某些环节上陷入无法可依的窘境。

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